世界银行专家们的一项覆盖80多个国家企业的腐败情况调查，区分了为了规避现行的规章制度的腐败和为了改变规则的腐败。前者带有被动的性质；后者则被称为“俘获国家”（State Capture）——企业主动地通过腐败的方式直接影响政府决策，用类似于“点菜”的方式向国家购买保护世界银行

　　当今时代，腐败已成为一种世界性现象。一个特定的现实是：处于经济转型时期的国家的腐败现象比其他国家更为普遍。对此有一种流行理论认为，在转型国家的许多体制仍然比较僵化的情况下，通过贿赂官员式的权钱交易，企业可以为自身的运作寻求更为宽松的空间。由此产生的一个自然推论是，腐败行为在客观上为经济发展起到了润滑剂的作用，因而有其存在的必要性。

　　这个理论由于完全不顾及道德因素和有悖于公众的常识理性而遭致多方面的批评。但种种指责更多是出于情绪化的考量，而少有深入、理性的分析。在这样的情况下，世界银行的两位专家基于实证调查而对上述“腐败有功论”的否证就显得颇有价值。

　　这两位专家是丹尼尔·考夫曼（Daniel Kaufmann）和宙尔·贺尔曼（Joel Hellman）。前者是世界银行学院负责国家治理和反腐败的专门部门的局长，国际上公认的这个领域的专家；后者是世界银行欧洲和中亚地区的首席经济学家。他们都有在经济转型国家长期工作的经验，曾负责撰写世界银行关于转型经济中的反腐败问题的报告，并对其他发展中国家的国家治理和反腐败问题有着深入研究。

　　不久前，他们刚刚完成了一项覆盖80多个国家的企业调查，其考察对象主要涉及转型经济的国家和新兴市场国家，这些国家按照腐败控制程度分别归入三个等级，腐败控制差的国家包括塔吉克斯坦、伊拉克、苏丹等，腐败控制居中的国家包括墨西哥、菲律宾、韩国等，腐败控制好的国家包括智利、新加坡等。

　　在企业调查的基础上，两位专家对改善企业经营环境、促进经济发展和反对腐败的关系进行了大量研究，并完成了一份题为《企业发展中的良政问题以及良政过程中的企业行为问题》的报告。他们的研究表明，不但不同国家的腐败程度不一样，而且腐败是可以通过适当的治理措施有效控制的，因此，他们的研究对于中国经济转型期的反腐败很有借鉴价值。

　　暮春4月，在世界银行驻中国代表处举行的一次研讨会上，两位专家就此报告作了专题讲演。本刊记者参加了研讨会，会后又对两位专家进行了专访。考虑到调查报告较强的专业色彩，本刊记者在此对该调查报告进行解析式报道，以飨读者。

　　贿赂成本越高，发展速度越慢

　　假定孟加拉国将腐败水平降低到新加坡的水平，1960年～1985 年间的单位资本GDP年平均增长速度会提高1.8个百分点，单位资本的收入会提高50％

　　两位专家给腐败下的定义是：利用公共权力谋取私人利益，且这种行为对社会造成的损失大于自己所得。基于此，他们的调查首先从贿赂对公司绩效产生什么样的影响入手。研究结果有点出人意料：取公司的销售和投资的年增长额这两项公司绩效的代表性指标比较，贿赂少的公司，平均销售和投资的年增长额都接近18％，而贿赂多的公司，此两项仅略高于8％。（见图表一） 调查报告认为，腐败会给整体经济增加额外的成本。腐败对某些企业的运营有好处，政府官员可以为这些企业提供原本应该向整个国民经济提供的公共品，比如产权的保护、公共设施、公平的市场和法治环境等等，与此相应的却是其他企业没法享受这些条件。因此，这种“以邻为壑”的发展使得社会其他经济组成部分付出不充分发展的沉重代价。整个社会的不发展反过来又制约个体企业的发展。

　　更令人沮丧的是，政府官员预期到企业会通过各种形式的贿赂换取更好的经营环境，会设立更多的名目为自己创造腐败的条件。这种负反馈不但额外增加企业的经营成本，更加深了社会总体的腐败程度。因此对于企业而言，贿赂成本越来越高，其发展速度越来越慢。

　　考夫曼和贺尔曼引用大量的其他研究证明了这一点。比如，如果假定孟加拉国将腐败水平降低到新加坡的水平，1960年～1985 年间的单位资本GDP年平均增长速度会提高1.8个百分点，单位资本的收入会提高50％。

　　考夫曼此前还与另一位合作者、哈佛大学学者魏尚进共同对75个国家的6000个公司进行两项独立调查，结果表明，支付更多行政贿赂的公司比那些不支付任何贿赂的公司在官僚身上浪费的时间更多。贺尔曼、琼斯（Jones）和考夫曼的另一项研究表明，在那些“上层腐败”更加普遍的转型经济中，企业部门的增长率和投资增长程度更低，而对财产所有权的保障则削弱了。

　　成本增加的三个途径

　　腐败显著地减少了国内和国外投资，不合理地分配公共支出，损害了社会公平，这是整体经济额外成本增加的原因

　　专家们的研究认为，腐败增加社会成本有如下途径：

　　▲降低社会投资。腐败显著地减少了国内和国外投资，以菲律宾为例，如果该国将腐败水平降低到新加坡的水平，投资/GDP这个比率将提高6.6个百分点。另外，在引用魏尚进对20 世纪90年代从14个国家进入41个国家的双边外国直接投资的分析后，考夫曼论证出，将腐败降低到新加坡的低水平，对外国投资的影响等同于将企业边际税率降低20个百分点。

　　▲公共支出的不合理分配。腐败为不诚实的高层官员创造了操纵的机会，从而增加了不必要的公共投资；它也扭曲了政府支出的结构，包括从所需的项目支出和维护费用到新设备的购买，因此降低了政府投资的效率，基础设施方面尤其如此。在一个腐败的社会环境中，政府官员会避开只能提供较少寻租机会的各种项目，比如健康计划。

　　腐败也会减少税收，因此损害了政府收取税收和关税的能力。研究表明，如果腐败水平从新加坡的水平提高到巴基斯坦的水平，公共支出与GDP 的比率将提高1.6个百分点，政府收入与GDP 的比率将降低10个百分点。此外，腐败将降低道路的质量，并提高停电、通信故障、浪费水的可能性。

　　考夫曼等进一步指出，腐败主要是通过地下经济的增长减少税收的。由于官僚主义导致的过度负担及相关的官方经济中的寻租，公司为了支付更少的税收而转向地下经济（见图表二），这将导致税收的减少。在关键性公共品比较低的供给（例如法制）的条件下，这进一步增强了地下经济，削弱了公共财政基础。

　　▲对社会公平的损害。

　　腐败对贫困人口的影响尤其巨大。政策偏好恶化了收入的分配，并将资源从农村转移到了城市。贫困人口只能获得更少的社会服务，例如卫生和教育。

　　考夫曼的研究援引了Gupta、Davoodi 和Alonso－Terme三位学者在1998年的报告。该报告指出，通过降低增长速度、累退税（收入越高，越有能力通过贿赂逃避税负）、低效率的社会项目、获得教育机会的不平等、助长财产所有权不平等的政策偏好、社会支出的减少以及贫困人口投资风险的增加等方式，腐败增加了收入不平等和贫困。

　　考夫曼等发现，腐败增加了婴儿死亡率，降低了寿命和文化程度。此外，对发展中国家人类贫困指数的分析表明，甚至在考虑了单位资本的GDP产出的区别之后，腐败和治理的不同指数之间仍然具有相关关系。他们利用一种新的调查方法进行国别分析，详细阐述了腐败是如何扮演着一种类似于税收的角色。

　　例如，厄瓜多尔的贫困家庭在获得公共服务方面支付的贿金占其收入的比例超过那些高收入家庭的三倍。在20世纪90年代，在对拉丁美洲不同政府官员的调查中发现，在那些普遍腐败的部门里，官员限制贫困人口基本服务的获得，而且歧视贫困人口——相反，腐败程度低和治理良好的国家的穷人，可以更好地获得这些服务。

　　弱小者负担腐败的“税收”

　　中小公司往往代表着转型经济中最具活力的部分，其发展势头由于承担了腐败的税收而严重受阻

　　腐败不但阻碍了企业的发展，而且特别影响了中小公司和新的进入者。考夫曼和贺尔曼完成的分析表明，新的进入者和中小公司首当其冲要负担腐败的“税收”。

　　这一点对于经济发展尤其不利，因为中小公司往往代表着转型经济中最具活力的部分，而其发展势头由于这些额外的负担严重受阻。

　　这项研究也提供了对政治影响、上层腐败和企业表现之间关系的理解。在前苏联的许多国家中，收买议会法案、总统法令，以及影响中央银行的公司确实可以在短期内获益（以税收和为这个公司所有的投资的形式）。然而，他们的行为对其他企业的发展造成了巨大的间接成本。

　　此外，腐败还造成许多并不显见且难以量化的社会扭曲，包括人才的不合理配置，社会某些重要群体例如妇女不能充分发挥作用；政府过度集中；国家的法律和政策被企业精英所左右，因此破坏了产出的增长和企业部门的投资。

　　“俘获国家”：社会的整体腐败

　　“俘获国家”，意味着企业等主动地通过腐败的方式直接影响政府决策部门，用类似于“点菜”的方式向国家购买对其产权的个人化保护

　　腐败对企业造成的成本和企业行为对腐败程度的影响是该项调查着重讨论的问题的两个方面。

　　在林林总总的腐败行为中，专家们专门区分了为了规避现行的规章制度的腐败和为了改变规则的腐败。前者带有被动的性质；后者被称为“俘获国家”（State Capture），这意味着企业等主动地通过腐败的方式直接影响政府决策部门，他们可以克服法律条文的基本不足，用类似于“点菜”的方式向国家购买对其产权的个人化保护。

　　在这个意义上，一方面要看到，腐败给企业乃至社会整体造成巨大的成本；另一方面，社会各个组成部分的行为也直接影响了社会腐败程度。俘获国家这种现象的多寡，和一个国家的腐败程度正相关。在俘获程度高的国家，“俘获者”企业改善对其产权保护的可能性，往往高出其他企业五倍以上，其社会代价则是，普通企业的不安全水平要远远高于俘获程度低的国家。当政客和官僚们可以在政治影响最小的情况下将保护产权这类公共品卖给个体企业以获取私利时，他们就没有积极性向公众普遍提供公共品。俘获国家，是社会整体腐败的一种形式。

　　政府在作决策的时候，一定会受某种影响，这是一个不应回避的现实。即使在高度民主和过度市场化的国家中，政府决策也同样受到各种利益集团的影响。俘获国家和对国家产生影响的本质区别是，它以一种不透明的方式垄断了对国家的影响。因此，政治过程越透明，能够产生影响的利益集团越多，俘获国家的现象越少见。

　　考夫曼和贺尔曼发现，同是处于经济转型期的国家，其“俘获国家”现象差别很大，这一点体现了这些国家之间的腐败程度的差别。毫无疑问，通过直接影响政府决策，“俘获者”公司有机会获得巨大的收益。但是，在俘获现象多的国家和俘获现象少的国家中，俘获行为的收益是迥然不同的。仍是以年销售增长为指标，在俘获现象多的国家中，“俘获者”公司的年销售增长率为其他公司的三倍以上；然而在俘获现象少的国家中，“俘获者”公司的增长水平反而不如其他公司。（见图表四） 这个多少有点出人意料的结果其实不难理解。俘获现象少，表示政治过程的透明程度高，可以影响决策的利益集团之间也存在相当程度的竞争。一般情况下，在该国俘获国家的难度比较大，而企业运作的市场环境比较好，具体表现在，俘获现象少的国家中的企业平均年销售额增长率接近于俘获现象多的国家企业的两倍。（见图表五）因此，企业花在俘获国家行为上的净收益就比不上积极参与市场竞争的收益。

　　“俘获国家”看来是腐败不断深化的必然结果，而且这种状态一旦形成，腐败者可以利用改变社会规则的权力影响社会发展进程，使得腐败可以形成自我保护的力量，消除腐败的努力将更加难以实行。可以参考的经验事实是，在市场经济高度发展的国家，其腐败程度一般很低。不过，比较难以理解的是，在转型经济中，随着市场自由化和私有化进程的加深，腐败现象却明显加剧。

　　两位专家对这两种看起来很有点矛盾的状况提供了解释：腐败程度和私有化程度之间并无必然的联系。俄罗斯的私有化进程相当彻底，但是其腐败程度仍然很高。根本的原因在于其政治过程的不透明和经济寡头对政治决策的垄断。

　　同样，腐败现象的加深并不是经济改革的必然结果，相反，这种情况正是由于改革不彻底所造成。半生不熟、设计粗略、执行不完全的市场改革的确可能会促进腐败，搀杂有暗中交易的政府垄断必将变成（未经公开竞争的）私人垄断，垄断结构反倒把腐败分子的利益保护起来，进而助长腐败，形成恶性循环。这种恶性循环又使得拖延改革的成本越来越大。

　　反腐败的国际范例

　　有能力和廉洁的政府这一所谓的“奢侈品”并不要求一个国家变得完全现代化和富裕之后才能提供

　　两位专家以香港和新加坡的范例，表明在适当的举措和不懈的努力下，严重腐败能够很快转向相对“清廉”。另外一些国家虽然还远没有根除腐败，但是也已经在相对短的时间内降低了腐败发生率。例如，在过去20年中博茨瓦纳的反腐败行动已经有所进展，菲律宾、波兰、乌干达近年来也取得了一定的成功。博茨瓦纳的成功可能归因于经济和公共部门早期实行的合理的管理方针政策，后来，该国也建立了反腐专门机构。乌干达早期实施了广泛的改革，如取消管制、改革行政机构、强化监督部门、授权稽查员调查并对腐败分子提起公诉等等，此外，该国还发起了反腐败公共报道运动，这些措施成功地将腐败控制在一个低水平上。

　　然而，由于最近乌干达的体制改革和经济改革势头逐渐减弱，即使监督部门仍在尽力反腐败，控制腐败开始艰难起来。同样，坦桑尼亚的监督机构仅靠自身力量也不能确保反腐败有实质进展。通过对发展中国家的165位公营和私营部门领导人的调查发现，反腐败机构的前景令人担忧。不到40％的被调查者认为反腐败机构具有较高的价值，但是，他们认为，反腐败实体必须独立于政治干预，并由正直的领导人来执行。否则将名存实亡，甚至可能为政治目的所利用。被调查者更强调政治改革的重要性，他们指出，假如官僚和政客能够随意施加限制，反腐败机构根本没必要建立。

　　换句话说，解决实质问题，进行广泛的体制改革、公共部门改革和经济环境改革才是根本。比如，菲律宾20世纪70年代进行的有效的体制改革是“净化”税制，阿根廷目前正在对病态的社会保险制度进行大检查。两国采取的行动还有：立即解雇腐败分子，职员专业化，采用新的管理体制和现代激励机制及业绩评估机制。菲律宾同时还对国内税务局进行改制，并使税率简单化，大幅减少免税项目。这些措施有效地减少了任意决定权，削弱了收受贿赂的动力。

　　在阿根廷，竞争促进了内部净化和提高了改革效率：国家不再是惟一的社会保险提供者，私人退休金制度逐渐建立起来。

　　国际和历史经验都表明，有能力和廉洁的政府这一所谓的“奢侈品”并不要求一个国家和地区变得完全现代化和富裕之后才能提供。正处于工业化的国家，例如博茨瓦纳、智利、哥斯达黎加、爱沙尼亚、波兰和斯洛文尼亚的经验，以及过去香港、新加坡和西班牙的经验也说明了这一点。

　　政治改革和经济改革需要配套进行

　　在加快经济改革速度的同时，应增加决策过程的透明度和利益集团影响国家政策的可竞争程度

　　腐败是整个社会体制运转有严重缺陷的表现。因此，根治腐败的重点并不在于某些反腐败运动和反腐败机构，而在于对政治和经济体制中有缺陷的地方进行彻底的改革。这一点对转型经济尤其重要。转型经济中由于整个社会制度和各项规则都未曾确立，给各种腐败特别是俘获国家的行为提供很大的空间。如果在制度确立之前不能为此建立一个健康发展的框架，随着时间的推进，腐败的恶性循环将使改革的成本越来越高，甚至积重难返。

　　国际经验有助于进行根治腐败的探索。经济改革越是彻底、民主化程度越高的国家，其腐败程度尤其是俘获国家程度的指数越低。因此一种可行的路径是在加快经济改革速度的同时，增加经济决策的透明度和利益集团影响国家政策的可竞争程度。另一个方案是公司采取集体行动，以加强行业协会的作用来增加影响政策的竞争。在匈牙利这样腐败程度低的国家，属于行业协会成员的占公司总数的78％左右，其中60％是属于利用协会和政府打交道的活跃成员。俄罗斯和阿塞拜疆等腐败远为普遍的国家这两个比例则要小得多。

　　作为一个长远的目标，一个社会应该拥有监督和平衡体系，这个体系能抑制政客和官僚的任意行动及官僚政治的干预，提高了人民的发言权和参与机会，减少了企业精英分子控制国家的动机，并鼓励了法治化。

　　在这方面，国际上被证明有效的改革措施包括：议会投票的公开；废除无条件的议员豁免权；政党财政来源和数目的公开；高级官员和他们关键支持者的收入和财产公开；针对政府官员利益冲突的规定；对揭露其他政府官员滥用职权的政府官员的人身保护和职业保障；保证公众可以获得政府信息；要求一些类型的政府会议对公众观察开放；引导公众就草案、法令、规章和法律进行投票和召开听证会；公开司法和立法决定，并保留档案；通过制度保障新闻自由，禁止政府官员把侮辱和诽谤罪作为一种手段来胁迫记者，并鼓励媒体所有权的多样化；在反腐败和大型政府采购招标领域，加强公民社会对过程的监督；在透明度、揭发、公众参与和传播中，利用新的网络手段。